En su plan contra la pobreza El BANCO MUNDIAL Propone un plan para asumir a toda la isla como una unidad. El informe relaciona por primera vez la pobreza Dominicana con la Haitiana.
Propone combatir la pobreza concibiendo la isla como un todo. Las conclusiones señalan que las condiciones de vida de la población pobre se aliviarían si mejora la situación económica en Haití.
Al hablar de pobreza siempre cabe la duda de sí hay algo nuevo luego de los estudios, mapas y publicaciones que se han hecho.
El reporte No. 21306, del 20 de febrero del 2001 del Banco Mundial, se basa en cuatro encuestas de hogares:
· La Encuesta Nacional de Ingreso-Consumo de 1986, realizada por Tufts University,
· La Encuesta de Ingresos y Gastos de 1992 desarrollada por la Fundación Economía y desarrollo,
· La Encuesta Demográfica y de Salud de 1996, conducida por el Centro de Estudios sociales y Demográficos, y
· La Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, de 1998 realizada por el Banco Central.
Independientemente de lo justificadas que estén, las conclusiones de ese informe darán pie a los argumentos de quienes critican la pretensión de gobiernos y organismos internacionales para que República Dominicana asuma, por sí sola, la responsabilidad por la situación de pobreza del país limítrofe.
El reporte del BM da un giro de 180 grados al tema de la pobreza en el país. Según este informe "En el largo plazo, la única forma de solucionar el problema de inmigración y, por tanto, de ayudar a los dominicanos pobres, es mejorando las condiciones económicas de la isla La Española como un todo"; es decir, Haití y República Dominicana.
El Reporte sobre la pobreza Dominicana se limita a decir que dado que las políticas en una parte de la isla tienen efectos en la pobreza de la otra parte, debido a los vínculos migratorios, deberían considerarse políticas que combaten el problema de la pobreza en la isla como un todo.
Por tanto, medidas para reducir la pobreza en Haití deben ser pensadas como parte del paquete de políticas de reducción de la pobreza incrementaría su efectividad. Evidentemente lo anterior implica ineludiblemente una nueva perspectiva y comprensión del problema.
Un cambio en el enfoque de los esfuerzos desde el desarrollo económico y político de la República Dominicana hacia el de la isla La Española podría fomentar la promesa de ayuda económica conjunta para desarrollar estrategias para proyectos de desarrollo económico regional.
Aún cuando no lo dice explícitamente, el reporte del BM deja implícito que este cambio de enfoque debe realizarlo el Gobierno Dominicano, más que una comunidad internacional a la que, dicho sea de paso, no se refiere explícitamente en ningún momento.
Una de las principales conclusiones del documento del BM es que los niveles de pobreza han descendido en el país, pero varían significativamente si se trata únicamente de la pobreza de nacionales Dominicanos o de estos junto a los haitianos que residen en suelo Dominicano. En cualquier hipótesis, la pobreza va en descenso en el país.
De acuerdo al estudio del BM la tasa de pobreza para la población Dominicana ha descendido sucesivamente de 37% entre 1986 y 1992, y 35% en 1996, a 29% en 1998, Sin embargo, si incluimos los 500,000 Haitianos y Haitianos-Dominicanos, equivalentes al 6% de una población total de 8.6 millones que se estima viven en el país, entonces esas tasas suben, aun cuando siguen en descenso en el tiempo. La tasa de pobreza para la población total en el país arroja estos resultados: 41.6% en 1986, 39% en 1996, y 31%, 2% más que si fuera solamente la población dominicana, en 1998.
Este resultado indica que el notable crecimiento posterior a 1991 ha alcanzado los segmentos más pobres de la población. El crecimiento económico ha sido la fuerza motriz que ha impulsado la reducción de la pobreza. A este propósito, recuérdese que el Producto Interno Bruto del País creció durante el periodo 1992 al 1999 a un ritmo promedio de 6.40
Otro aspecto novedoso del informe es la propuesta que el BM hace al Gobierno Dominicano para combatir la pobreza. No tanto porque reitera que hay que profundizar las reformas económicas estructurales, sino porque le pide que preste especial atención a la población Haitiana y a sus descendientes.
La legalización de los Haitianos-Dominicanos que han residido por años en la República Dominicana, aliviaría la pobreza en esta al darles acceso a los servicios de educación y salud y permitirles beneficiarse de los mayores salarios pagados a los trabajadores dominicanos no calificados. Correlativamente, la adopción de una política de migración es considerada como un preámbulo de acuerdos bilaterales de trabajo para inmigrantes que permitirá manejar mejor el flujo futuro de trabajadores inmigrantes haitianos.
Según el estudio del BM, el arriendo reciente de las plantaciones azucareras del antiguo Consejo Estatal del Azúcar (CEA), donde vivía la mayoría de la población haitiano-dominicana, aunque necesaria, no ha estado acompañada de medidas de manejo social.
Consecuentemente, los hombres haitianos-dominicos han migrado hacia centros urbanos y trabajan en la construcción y servicios. Las mujeres y los niños son dejados en los bateyes, lo cual crea un foco adicional de pobreza.
2. POBREZA CON CRECIMIENTO ECONOMICO: EL CASO DOMINICANO
El fenómeno de la pobreza se manifiesta cuando "algunos miembros de la sociedad no tienen las oportunidades de disfrutar de una vida digna con niveles adecuados de nutrición, salud, esperanza de vida y educación", algo relacionado de forma directa con la capacidad de un individuo para satisfacer cierto nivel de consumo que le proporcione lo básico para subsistir. En este sentido, el ingreso personal permite realizar un análisis indirecto de la pobreza.
Privación material y bajos niveles de instrucción y salud son aspectos que engloban el concepto tradicional de pobreza.
Sin embargo, según Amartya Sen, no se deben olvidar otras formas de privación que limitan la capacidad personal, las libertades sustantivas que permiten disfrutar un estilo de vida valioso, como vulnerabilidad, exposición al riesgo, falta de representación e impotencia. Las líneas de pobreza representan una escala crítica de consumo o ingreso por debajo de la cual los individuos se declaran pobres, según el costo de las necesidades básicas.
2.2 CRECIMIENTO ECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZAEl crecimiento económico en la República Dominicana debe ser sostenido y sus beneficios distribuidos al 30% de la población la cual vive en la pobreza.
Durante casi una década, la República Dominicana ha disfrutado de un alto crecimiento económico, convirtiéndola en la envidia de sus países vecinos en América Latina. El crecimiento reduce la pobreza; sin embargo, todavía existe mucha pobreza, sobre todo cuando la comparamos con la de otros países tales como los de Asia Oriental que tienen tasas de crecimiento similares.
El crecimiento económico sostenido es un pre-requisito para mejorar la calidad de vida de los pobres, pero no se garantiza una tasa creciente continua. Por lo tanto, la República Dominicana debe consolidar la reforma de las políticas y de las instituciones económicas, que son la base para el crecimiento de esta década, y la aplicación en el sector industrial y agrícola, que son los sectores económicos que no han tenido crecimiento o competitividad.
También debe de hacer sostenible el crecimiento económico, el reforzamiento de las instituciones y prestar mas atención ante la vulnerabilidad del país a los desastres naturales, a las sacudidas económicas y a la degradación del capital humano y la base de los recursos naturales.
Finalmente, se debe dar asistencia donde está centralizada la pobreza en las zonas rurales, el área de la frontera con Haití y en las comunidades de los bateyes.
El turismo, las zonas francas y las telecomunicaciones han sido las principales fuentes de crecimiento en la economía dominicana. El crecimiento estelar de estos sectores en dicha economía, aunado a los flujos continuos de remesas y al aumento en las construcciones, ha disminuido la necesidad de nuevas reformas económicas. Las ineficiencias ocultas y el proteccionismo en sectores como la agricultura y la industria, han dejado al país mal preparado para enfrentar con un lento crecimiento económico o con sacudidas económicas extranjeras. Como resultado, la competitividad de la República Dominicana frente a otros países ha disminuido y ha perdido la oportunidad de que los pobres puedan beneficiarse en una mayor medida a pesar del aumento en los gastos sociales y desarrollo de sectores productivos más accesibles a las zonas rurales pobres.
Deben haber reformas de Políticas Económicas Claves. El clima de inversión y las políticas de comercio deberán mejorarse, para que sirvan de base a la expansión en la creación de oportunidades de empleos, especialmente en turismo, agro empresas, micro industria y desarrollo de pequeños negocios. Las políticas del sector fiscal y financiero limitan el desarrollo e inversión comercial, disminuyen la competencia e incrementan el riesgo a los ahorrantes e inversionistas. El crecimiento de pequeños negocios y microempresas está restringido por: falta de crédito, altas tasas de interés, falta de supervisión adecuada en las instituciones financieras para micro y pequeñas empresas, habilidad empresarial insuficiente, poco acceso a la tecnología, y requisitos burocráticos. Políticas energéticas defectuosas son la mayor carga para la competitividad, particularmente en las zonas rurales.
Recientemente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) revelo que a pesar del espectacular crecimiento económico de la segunda mitad de los noventa, el país retrocedió ocho posiciones en el Índice de Desarrollo Humano (IDH). Esto no quiere decir que el país experimento un retroceso absoluto de la calidad de vida, pero por lo menos uno relativo comparado con los demás países. Además de preocupante, la revelación es intrigante ¿Cómo fue posible que mientras la Republica Dominicana sobrepaso a casi todos los países del mundo en crecimiento económico, se quedo atrás en materia de calidad de vida de sus ciudadanos? Con mucha razón, algunas voces han indicado que el Estado no ha jugado el rol redistributivo que le corresponde, denunciando la ausencia de políticas sociales efectivas que contribuyan a reducirla pobreza.
A juzgar por las cifras, además de frágil, el crecimiento se ha concentrado en sectores de escasa generación de empleos como telecomunicaciones, comercio y servicios a estratos de altos ingresos y en sectores de empleos precarios como construcción, zonas francas y turismo. Aunque el desempleo bajo y el salario promedio subió, esto fue insuficiente.
Los beneficios del crecimiento quedaron en pocas manos. Por lo tanto, si la calidad del crecimiento es co-responsable de la calidad de vida, la reducción de la pobreza también esta vinculada a las políticas de crecimiento.
No basta con crecer: hay que crecer con calidad.
No basta con Política social: hay que tener políticas que promuevan el crecimiento de actividades que generen empleos estables y de calidad. No se debe seguir creciendo a ciegas, solo sobre la base de la baja inflación. Tampoco manteniendo salarios bajos para ser competitivos. Eso es como morderse la cola.
Aunque suene a herejía, la política económica no debe ser neutral sino que debe incentivar sectores y empresas que, además de tener potencial de desarrollo, contribuyan a elevar los salarios y la calidad de los empleos en toda la economía.
Generalmente, estas actividades tienen un alto contenido tecnológico, y se las puede encontrar en la industria y los servicios vinculados a la producción. No debemos conformarnos con altas tasas de crecimiento y debemos ser conscientes que el contenido del crecimiento es un asunto estratégico.
2.3 INDICADORES DE POBREZA EN REPÚBLICA DOMINICANAEL Banco Mundial consideraba en 1998 a un individuo como extremadamente pobre en la República Dominicana si su gasto mensual era inferior a RD$396.20 pesos y como pobre si era menor que RD$867.70 pesos (US$26.60 y US$58.20 dólares, respectivamente, utilizando la tasa de cambio de ese año).
Se puede decir con un grado de confianza razonable que el porcentaje de población por debajo de la línea de pobreza ha disminuido desde 1986 (sobre todo de 1992 a 1998), al pasar de 37.5% en 1986 a 28.6% en 1998; los indicadores de pobreza extrema también reflejan una mejoría.
Según el Banco Mundial, el crecimiento económico impulsó la reducción de la pobreza dominicana en 1986-1998, lo que puede tener su origen en dos causas principales: el efecto del crecimiento en la pobreza (un cambio en el nivel medio de ingreso a un nivel dado de desigualdad en la distribución del ingreso) y el efecto distributivo (un cambio en la desigualdad a un ingreso medio dado).
En el período 1986-1998 el crecimiento económico redujo la pobreza 9.3%, mientras que el efecto de distribución la incrementó en 3.9%. Eso significa que el crecimiento del ingreso medio real explica 91.2% de la disminución de la incidencia de la pobreza. Si se analizan esos datos, se aprecia la importancia que el Banco Mundial otorga al efecto de distribución del ingreso, que determina que la tasa de pobreza sea mayor o menor para determinado crecimiento económico. En el caso dominicano, si la distribución del ingreso adicional generado por dicho crecimiento hubiese sido más equitativa, la reducción en la pobreza hubiera resultado más evidente.
Prueba de la importancia que el Banco Mundial otorga al efecto de crecimiento como medida necesaria para diluir la pobreza es la proyección de la reducción de la pobreza que realiza con distintas tasas de crecimiento manteniendo constante el efecto de distribución del ingreso.
Si el crecimiento económico del país se mantuviese a una tasa media de 7%, las tasas de pobreza se reducirían de manera considerable, lo que demuestra su sensibilidad ante determinadas tasas de crecimiento.
En resumen, el Banco Mundial considera que las causas de la pobreza suelen estar relacionadas con el crecimiento económico del país y que la clave radica en la distribución del ingreso.
Por ello, el grado en el que se reducen las tasas de pobreza para un crecimiento económico dado se determina mediante la distribución nacional del ingreso adicional generado por éste. Cuanto más equitativa sea la distribución del ingreso más caerán las tasas de pobreza.
Para que la República Dominicana evalúe y aplique con eficiencia sus políticas económicas y sociales, debe apoyarse en indicadores de pobreza y de concentración del ingreso que le indiquen los avances de los indicadores sociales básicos. Sin duda los de desarrollo humano del PNUD ofrecen una buena aproximación.
La República Dominicana se sitúa entre los países con un desarrollo humano medio, posición semejante a la ocupada desde 1990. De un total de 174 países, en 2000 ocupó el lugar 87, con un IDH de 0.729 (en peor situación que países como Cuba con el 56, Panamá con el 59 y Brasil con el 74) El índice de Gini, que permite una aproximación numérica a la desigualdad, se situaba en 1999 en América Latina en un promedio de 0.52 La República Dominicana tenía en 1998 un coeficiente de 0.456, algo inferior al de 0.482 de 1992, lo que demuestra la disminución de la desigualdad del ingreso, lo cual es positivo pero no suficiente al compararse con los avances producidos en el crecimiento y la reducción de la pobreza. Sin duda, los últimos períodos de estabilidad macroeconómica han coincidido con una menor concentración del ingreso, mientras que los períodos de recesión (años ochenta), unidos a aumentos sostenidos de precios, llevaron a una mayor concentración.
De la Encuesta de Gastos e Ingresos dominicana de 1998 se desprenden los datos significativos que se describen enseguida:
F Existe una correlación positiva entre el nivel de educación del jefe de hogar y el ingreso promedio del hogar.
F El tamaño del hogar (número de miembros) ejerce una influencia significativa en el grado de bienestar, siendo aquél menor conforme crece el nivel de ingreso.
F Cuanto mayor es el ingreso de un hogar, mayor es la posibilidad de criar hijos más educados que los padres e incrementar su participación en el ingreso total. Esto anima a favorecer el acceso a la educación de los hogares más pobres.
En la esfera macroeconómica, la estabilidad de precios es un elemento importante para evitar la concentración del ingreso. Las políticas que aceleran la inflación o generan un crecimiento no sustentable de las actividades productivas tienden a concentrar los ingresos.
El financiamiento del déficit público mediante créditos internos del banco central ocasiona un incremento de la demanda.
Esto genera un mayor crecimiento de las actividades productivas y un incremento del empleo que aumenta temporalmente los ingresos de las personas más pobres, pero que a medio plazo ve cómo esos beneficios desaparecen. Al subir los precios de los bienes sube la inflación, lo que detona los mecanismos de indización de rentas. Al ser estos mecanismos más eficientes cuanto mayores son los ingresos, la aceleración de la tasa de inflación traslada los ingresos de las personas pobres hacia las más ricas.
2.4 POBREZA CON CRECIMIENTO ECONÓMICOLos informes del Banco Mundial indican que la pobreza se ha reducido de manera continua gracias al alto crecimiento que se ha producido en los años noventa, como se ha indicado anteriormente, aunque aún se mantiene en un nivel muy alto. Utilizando una línea de pobreza cercana a los US$58 de paridad del poder adquisitivo mensuales, la situación en la República Dominicana (28.6% de la población dominicana en 1998) es comparable con la de otros países de América Latina. No ocurre lo mismo si se comparan los indicadores sociales como analfabetismo juvenil o de adultos, matriculación primaria y secundaria, mortalidad infantil o maternal, en los que la situación del país es a todas luces peor que en la mayoría del continente. El informe del Banco Mundial sobre la pobreza de 2001 en la República Dominicana indica una alta correlación entre aquélla y factores como desempleo, educación, salud y acceso a los servicios básicos, que también son cruciales en cualquier estrategia para combatir la pobreza. Otra vulnerabilidad asociada a ésta es el acceso a servicios básicos, de grandes repercusiones en la salud y el bienestar.
Ante la pobreza, uno de los objetivos básicos de todo gobierno debe ser otorgar a las personas los medios mínimos necesarios para elevar su nivel de vida. Esto se puede conseguir mediante la inversión en servicios sociales básicos, facilitando el acceso a toda la población (atención primaria, nutrición, planificación familiar, control de enfermedades transmisibles, educación básica, provisión de agua y saneamiento).
El gasto social del Estado y su composición, eficacia y eficiencia son inadecuados ante las necesidades de desarrollo social y el alto nivel de pobreza dominicano.
El gasto social como porcentaje del PIB subió ligeramente de 5.7% al final de los años ochenta a 6.6% en el 2000, pero queda todavía lejos del promedio en América Latina (14%). En el mismo período, el gasto en educación y salud como porcentaje del gasto social subió, lo que ocasionó un ligero descenso del gasto en vivienda y servicios básicos, como agua, saneamiento y basura.
El nuevo gobierno decidió aumentar en 2001 el gasto en educación de 16% a 20% del presupuesto nacional y el de salud de 11% a 15% en 2005. El nivel de gasto público en la República Dominicana, que es una de las principales causas que impiden reducir la pobreza, es aún menor que el de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe.
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), al dividir los países de América Latina en tres grupos: Gasto social alto, moderado y bajo.
La República Dominicana se engloba en el tercero, (Gasto Social Bajo), con Honduras, Perú, Bolivia, El Salvador y Guatemala.
3 LOS SERVICIOS DOMINICANOS DE SALUD Y LA POBREZA
La evidencia internacional refleja una relación positiva entre las condiciones de salud de una población y el crecimiento económico percápita. Si se toma en cuenta que el crecimiento del ingreso es una de las condiciones necesarias para la reducción de la pobreza y que el crecimiento facilita mayores recursos para mejorar las condiciones de salud, se puede decir que existe un círculo virtuoso en el que salud y crecimiento se refuerzan mutuamente. La salud favorece otras variables, como la productividad de la mano de obra, la asistencia escolar y la asimilación de conocimientos.
La inversión en salud se debe considerar como parte de la estrategia para aliviar la pobreza, ya que las personas más propensas a enfermarse son las más pobres, y por tanto las mayores beneficiarias de dicha inversión. Al crecer las expectativas de vida, dichas personas muestran una mayor inclinación a invertir en educación, lo que puede llevar a una menor fertilidad y mayores tasas de crecimiento económico.
Los indicadores de salud en la República Dominicana han mejorado notablemente en los últimos decenios. Esto se ha reflejado en un alza en la esperanza de vida de la población, que pasó de 46 años en 1950-1955 a 71en 1995-2000. La tasa de mortalidad ha caído en todos los grupos de edad por el mejoramiento de las condiciones de vida.
Pese a la mejora sanitaria, persiste un cuadro de mortalidad y morbilidad relacionado con la falta de atención preventiva en salud. El país se encuentra entre los de menor ritmo de reducción de la mortalidad infantil. El bajo peso al nacer es una de las causas de muerte, factor que podría atenuarse si se da mayor atención y educación sobre nutrición a las madres.
En los ámbitos rurales y urbanos periféricos el deterioro nutricional es casi el doble.
La cantidad de recursos públicos asignados a la salud pasó de 1.2% del PIB en 1991-1995 a 1.5% en 1998 (8.2% y 9% del gasto público, respectivamente), lo que refleja el escaso incremento de los últimos años. Dicho gasto está por debajo del promedio de los países de la región. Además, el sector no está conformado para mejorar la vida de los pobres.
En el sistema de salud participan el sector público y privado con una gran descoordinación entre las instituciones. No obstante, el sector privado provee una gama más completa de servicios ambulatorios, de diagnóstico, hospitalización, etcétera.
La legislación de salud es anticuada y el Código de Salud (de los años cuarenta) es muy centralista.
Los recursos públicos se asignan sin establecer prioridades. La adquisición pública de medicamentos es ineficiente, los proveedores privados no están regulados y son libres de fijar los precios, lo que dificulta la importación. La gestión está muy centralizada. La Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) tiene débiles mecanismos de decisión, financiamiento y capacidad reguladora.
La ineficiencia de su estructura y sistema de información (sobre recursos humanos y físicos, y gastos) ha ocasionado que un número alto de clínicas y centros de salud esté subutilizado por su deterioro físico, escasez de insumos, deficiencias en el personal y baja calidad del servicio.
La falta de coordinación y complementariedad entre los servicios de atención primaria y los hospitalarios es alarmante. La atención médica privada también tiene baja calidad. Se trata de un país desasistido.
El bajo nivel de recursos públicos asignados a la salud se acentúa por sesgos en el gasto. Aunque los pobres utilizan menos los servicios médicos, se benefician más del gasto en salud y dependen más del sector público (esto refleja la mayor dependencia de los no pobres de la salud privada). Aunque la SESPAS es el mayor proveedor sanitario de los pobres, éstos también utilizan los servicios privados (un tercio de los pobres prefiere pagar a usar el sistema público, lo que demuestra la mala calidad de éste).
El gasto público dirigido a los servicios preventivos y primarios es claramente inferior al destinado a los cuidados terciarios (hospitales). Un cambio en esta distribución de fondos públicos podría tener fuertes efectos en la situación de los pobres. El gasto total (público y privado) es regresivo ya que los grupos de menores ingresos gastan un porcentaje más bajo de su ingreso que los grupos más ricos. Dada la baja calidad de los servicios públicos, esas disparidades añaden ineficacias al sistema.
La teoría económica sugiere que para lograr la redistribución del ingreso, el Estado debe subsidiar los bienes o servicios que los pobres consumen relativamente más. Lo adecuado sería utilizar un buen mecanismo de focalización para que el subsidio sanitario llegue a quien lo necesite. Aunque la salud es uno de los derechos fundamentales, no es igual de accesible para todos. Una gran parte de los pobres, los más propensos a enfermarse, no puede obtener servicios de salud por sus propios medios, por lo que sus posibilidades de ingreso y ascenso social se ven limitadas.
Se puede afirmar que la inversión en la salud de los pobres es una estrategia económicamente eficiente y políticamente aceptable para reducir la pobreza y aliviar sus consecuencias, ya que aumenta la capacidad de producir ingresos y recibir conocimientos, lo que abre puertas para salir de la pobreza.
La República Dominicana atraviesa por un importante proceso de transición tanto política como económica y el resultado de las elecciones presidenciales de mayo del 2000 es un reflejo de la creciente madurez democrática de este país.
El liderazgo político tradicional que guió al país después del inicio de la democracia a principios de los años sesenta está siendo reemplazado, como indicamos anteriormente, por una generación de líderes, que busca una proyecto económico viable que incluya la competencia global, la responsabilidad del sector público y la descentralización.
Mientras esto sucede, el país experimenta una de las tasas de crecimiento económico más altas de América Latina, gracias a la permanente estabilidad macroeconómica y a un desplazamiento gradual hacia la participación del sector privado. Todos los indicadores de pobreza han mejorado de forma similar.
Sin embargo, a pesar del fuerte crecimiento y al igual en otros países latinoamericanos, se mantiene una distribución bastante desigual del ingreso y alrededor del 25% de la población dominicana vive en la pobreza. Los persistentes bastiones de pobreza (concentrados principalmente en barrios pobres rurales y urbanos y en zonas fronterizas con Haití), con tasas de analfabetismo y mortalidad infantil que superan el promedio nacional, apuntan a la necesidad cada vez mayor de una fuerte intervención pública en los sectores sociales.
