CASO CHILE

Los niveles de pobreza y de extrema pobreza también han registrado considerables mejoras: en el año 1987, el 44,6% de la población podía considerarse como "pobre" y el 16,8% como "indigente"; pues bien, en 1994 estos niveles habían descendido al 29,5% y 8% respectivamente.
Los indicadores registrados en 1996 por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) muestran que en Chile los hogares en situación de pobreza son el 20% del total y el 4% los que se encuentran situación de indigencia, lo que sitúa al país por debajo del índice global para toda Ibero América, cifrado en el 39% y 12%, respectivamente.

Perspectivas de reducción de la pobreza en Chile:
calibrando la meta para el año 2015

(Columna de Opinión por Arturo León B. El autor es Experto Principal en Asuntos Sociales de la División de Desarrollo Social de la CEPAL)La meta sobre pobreza y erradicación del hambre acordada por la Asamblea Generalde Naciones Unidas en la Cumbre del Milenio establece que en los próximos 15 años deberíareducirse a la mitad el porcentaje de población que vive con menos de dos dólares por día.2 Enel caso de Chile esta meta no constituye un objetivo adecuado y debe considerarse sólo comoun punto de referencia para evaluar los logros del país en ese campo en los próximos años. Enefecto, los importantes avances obtenidos en los años 90 (un aumento del PIB cercano a 60%y una baja del porcentaje de población en pobreza desde alrededor de 39% a 20%) y el hechoque la meta de la Cumbre podría alcanzarse hacia el año 2015 en forma casi "automática" conun crecimiento económico relativamente bajo en comparación con el que se alcanzó en losprimeros siete años de la década pasada, hacen indispensable establecer un objetivo másacorde con la situación actual y con las expectativas de la población respecto al mejoramientode sus condiciones de vida.

En esta nota afirmamos:
i) que es necesario calibrar dicha meta para adecuarla al nivel de desarrollo alcanzado porChile, estableciendo un objetivo más exigente que consiste en eliminar la pobreza extrema oindigencia y elevar el presupuesto mínimo o línea de pobreza, a fin de que refleje un umbralde consumo básico acorde con el nivel de ingreso actual del país;ii) que además de la meta de disminución de la pobreza se requiere considerar explícitamenteobjetivos de reducción de la desigualdad distributiva, yiii) que para lograr dichos objetivos es necesario poner el acento en las características delempleo y en las brechas de ingreso laboral existentes y en los mecanismos de transmisiónintergeneracional de las desigualdades.

Siguiendo las directrices de la Cumbre del Milenio, en un informe reciente de MIDEPLAN 3 sepropone como meta para 2015 reducir a la mitad tanto el porcentaje de población en situaciónde pobreza extrema (indigentes) como el porcentaje de población pobre no indigente. Aunqueen el documento no se hace explícita de esta manera, si así fuera, se trataría sin duda de unameta más razonable que la sola disminución a la mitad de la población extremadamente pobre (o indigente), como se desprende de los acuerdos adoptados en la Cumbre 4 . Las mediciones depobreza basadas en la encuesta CASEN, estimaron para el año 2000 una incidencia deindigencia de 5.7% y de pobreza total (indigentes y pobres no indigentes) de 20.6%, cifrasrelativamente bajas en el contexto de América Latina y sin duda muy inferiores a las de lamayoría de los países en desarrollo.

En relación con esta meta, sin embargo, caben las siguientes consideraciones:
a) Dado el nivel de ingreso alcanzado por el país (y aquel que se espera alcanzar en 2015), esnecesario establecer una meta más ambiciosa que la anterior; ésta podría contemplar comoobjetivo la eliminación de la pobreza extrema, es decir, de la población que reside en hogarescon ingreso inferior al necesario para satisfacer las necesidades alimentarias de todos susintegrantes. La nueva meta podría ser entonces: eliminar prácticamente la poblaciónextremadamente pobre y reducir a la mitad la población en pobreza. Si se consideran lascifras actuales, en el año 2015 la indigencia no debería superar, por ejemplo, el 1% y lapobreza (incluida la indigencia) debería situarse en torno a 11% del total de la población.

b) Con todo, este último objetivo debe examinarse a la luz de lo que cabría esperar comoconsecuencia del aumento futuro del ingreso de los hogares en función del crecimientoeconómico. En otras palabras, es preciso calibrar la meta de pobreza a fin de que no representeun logro "automático", producto de la mera expansión de la economía. Para ello es necesariotomar en cuenta bajo qué condiciones de crecimiento se logró reducirla en el pasado y bajocuáles podría seguir disminuyendo en el futuro. Entre 1990 y 2000 la pobreza en Chile seredujo en 47% (de 38.6% a 20.6%) en una economía en que el ingreso por habitante seexpandió a una tasa media anual de 4.5%, que significó un aumento acumulado del PIB porhabitante de 55%. Si entre el año 2000 y el 2015 el PIB por habitante creciera a un ritmo desólo 2.5% (tasa sustancialmente menor que la de la década pasada) y si, además, se suponeuna elasticidad producto / pobreza 5 menor que la observada en esa década (de 0.69 en lugar de0.86), entonces por el sólo efecto del crecimiento económico en el año 2015 se registraría unaincidencia de pobreza cercana a 14%: sólo tres puntos por sobre la meta de 11%. Si con lamisma elasticidad media producto / pobreza de 0.69 el PIB por habitante creciera a un ritmoanual de 3.5%, la incidencia de pobreza al año 2015 disminuiría a alrededor de 11%, con locual se lograría la meta. Cabe anotar que en el mismo lapso de 15 años la población chilenahabrá crecido en cerca de 16%, de modo que la reducción a la mitad del índice de pobreza nosignifica que el número de pobres disminuiría en la misma proporción. En efecto, entre el2000 y el 2015 el número de personas en pobreza bajaría de algo más de tres millones depersonas a cerca de dos millones. Estos guarismos ponen de manifiesto que la meta propuestamás arriba (que es bastante más "exigente" que la establecida en la Cumbre del Milenio) norepresenta un desafío acorde con las posibilidades del país ni con lo que la población espera.

En otras palabras: es una vara demasiado baja para los próximos años. Sin duda Chile puedemás.
c) En el documento de MIDEPLAN en que se proponen indicadores para dar seguimiento a lasmetas durante los próximos quince años, se adoptan como líneas de indigencia y de pobreza losvalores de un dólar y de dos dólares por persona al día (expresados en unidades de paridad depoder de compra), tal como se sugiere en los Acuerdos de la Cumbre, en que se adoptaron lasrecomendaciones del Banco Mundial. El hecho que estas líneas se expresen en dólares deparidad adquisitiva no plantea mayores dificultades, siempre que se utilice el mismo índicepara contrastarlas con los ingresos de la población, los que deberían expresarse también endólares de paridad. La cuestión es si en Chile se seguirán utilizando las mismas líneas depobreza o se adoptarán otras, más acordes con el nivel y la estructura del consumo actuales delpaís. Como se sabe, las líneas de pobreza e indigencia utilizadas hasta ahora se calcularonsobre la base de la estructura del gasto en consumo de los hogares de fines de los años 80.Luego de más de una década de crecimiento -en que el PIB se duplicó-, esas líneas de pobrezadeberían recalcularse a fin de que reflejen el nivel y composición del gasto que hoy prevaleceen el país. La nueva línea de pobreza, que ciertamente sería más elevada, debería incorporar losimportantes cambios en la composición de la canasta familiar, entre otros, el menor peso delcomponente alimentario dentro del presupuesto mínimo. Este es un aspecto muy central quemerece discutirse en profundidad para que la meta sugerida en la Cumbre sea un objetivo realpara el país y no un mero indicador cuyo seguimiento "ritual" carece de sentido por noresponder a las nuevas circunstancias.

d) En el documento citado se mencionan no sólo los indicadores de incidencia de pobreza(porcentaje de población con ingreso inferior a las líneas de indigencia y de pobreza) sino losde brecha de pobreza. Al respecto, es recomendable hacer el seguimiento tanto del indicador debrecha agregada de pobreza (que alude a la cuantía de recursos que sería necesario transferir alos hogares pobres para que todos logren el presupuesto o línea de pobreza), como delindicador de desigualdad de la distribución del ingreso entre los pobres. Este último permiteexaminar las diferencias de ingreso entre los pobres, aspecto importante pues una disminuciónde la incidencia de pobreza puede ir acompañada por un aumento de la desigualdad del ingresoentre los hogares pobres. Como también una reducción de esta desigualdad puede darse con unaumento de la brecha agregada (i.e. los pobres pueden presentar menos diferencias de ingresoentre ellos pero con un ingreso promedio menor). Es claro que el avance hacia la meta debeafectuarse evitando ambas situaciones.

e) El examen del progreso en materia de pobreza debería evaluar el grado en que éste se obtienegracias a una mayor capacidad de la población para solventar sus necesidades materiales conrecursos propios, esto es, descontadas las transferencias (monetarias y no monetarias) que haceel estado a la población a través del gasto público. Una baja de la pobreza en un período dadopuede conseguirse mediante, por ejemplo, un aumento del gasto público social destinado a loshogares pobres sin una elevación sostenida de los ingresos autónomos de los hogares, en sumayor parte provenientes de la participación de la población en el mercado de trabajo. Sinduda, cualquier política social encaminada a reducir la pobreza debe elevar en formapermanente la capacidad de los hogares de generar ingresos mediante la participación de susmiembros activos en la fuerza de trabajo (en empleos de calidad creciente) y el acceso de los inactivos a ingresos de la seguridad social que permitan una vida digna. Consecuentemente, esnecesario evaluar los avances contrastando las líneas de pobreza no sólo con el ingreso total delos hogares (incluidas las transferencias estatales) -tal como se hace habitualmente medianteindicadores de brecha global de pobreza-, sino también mediante el examen de las brechas deingresos laborales, contrastando los ingresos del trabajo de los ocupados en cada hogar con elpresupuesto necesario para satisfacer las necesidades básicas de todos sus integrantes.

f) En el aludido documento de MIDEPLAN se señala que los indicadores de pobreza sedesagregarán por sexo, zona urbana y rural y por regiones, sin embargo no se menciona si seestablecerán metas de reducción de la pobreza para cada uno de estos niveles. Las fuertesdiferencias de ingreso y de pobreza entre las regiones del país indican que es necesarioestablecer metas para cada una de las trece regiones, por cuanto es concebible el logro de lameta nacional de disminución de la pobreza a la mitad sin que se reduzcan las disparidadesinterregionales. Lo mismo puede señalarse con respecto a las brechas urbano / rurales deingreso, o a las diferencias de pobreza entre los hogares encabezados por hombres y pormujeres.

g) Finalmente, junto con la operacionalización de la meta de pobreza es necesario contemplarindicadores de desigualdad de la distribución del ingreso,6 por cuanto el avance en ladisminución de la pobreza absoluta no asegura el logro de mayor equidad distributiva, como lodemuestra claramente la experiencia chilena del último decenio. De hecho, reducir lasdesigualdades de ingreso constituye en sí mismo un objetivo central. Es recomendable que estameta se examine con mayor precisión, tratando de identificar los avances en relación con lasdesigualdades que surgen de la evolución de las distintas corrientes de ingreso del hogar, enparticular de la distribución de los ingresos primarios, y muy especialmente de lasremuneraciones de los asalariados. Este es un aspecto importante pero no el único si lo queinteresa es mejorar paulatinamente las oportunidades de todos los chilenos de acceder albienestar. Utilizar solamente indicadores clásicos de desigualdad distributiva del ingreso nosólo puede resultar frustrante -dada la lentitud de los procesos de desconcentración del ingreso(y sobre todo del patrimonio)-, sino insuficiente en la medida que estos indicadores nopermiten captar las mejoras que pueden estar ocurriendo en los procesos mismos que generanlas desigualdades. En este sentido, es aconsejable incorporar indicadores que muestren, porejemplo, los avances en materia de cantidad y calidad de la educación que logran los estratosde más bajos ingresos y la medida en que se van interrumpiendo o "deshaciendo" losmecanismos a través de los cuales se transmiten las desigualdades de una generación a lasiguiente.